导读

作为2020中国城市规划学术季备受关注的专题会议之一，“双循环体系下的城市转型与治理”线上会议于2020年9月19日上午成功举办。学会城乡治理与政策研究学委会委员，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、区域人文经济地理研究室主任陈雯应邀作了题为《长三角一体化发展与合作治理》的精彩主旨报告。

 

陈  雯 学会城乡治理与政策研究学委会委员，中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、区域人文经济地理研究室主任

 

一、区域一体化的重新解读

区域一体化是指在打破行政界限约束、促进要素有序流动的基础上，促进分散的各个地区分工协作、有机配置，从而形成整体合力的过程。长三角一体化，实际上是“分工—合作—发展”的三部曲。

 

‍‍从地理学一般运用尺度重组与城市区域主义(City-regionalism)，理解区域合作。区域合作关系在不同尺度上不断的去地域化和再地域化，使得现有管治体系会进行适应性调整，不断打破原来的“空间—权力”对应进行重组，该过程称作权力结构尺度重组 (Rescaling)。新近出现的"新区域主义"主张通过公共行为、合作、谈判，自愿而灵活地合作，而不是正式的政府结构变化，被认为是一种“好的管治"，这也给区域合作带来一些‍‍可以观察的视角和内容。经济学更多的是从规模经济、范围经济、流动成本、交易成本跟分享经济这几个方面去理解区域合作。其中规模经济集聚是指由于专业化的分工，优势互补，各个地方就能够获得规模聚集的循环累积效益。范围经济延伸是指由于不同的地区有各自的分工，通过提高空间密度、相互联合形成更大范围的产业链配置和价值。流动成本降低是指‍‍价值链延伸的同时，‍‍各个地方可以通过分工分享到更多的‍‍产业类产品的生产，‍‍一体化也带来交通通讯的完善，缩小地区时空距离，降低要素商品的流动成本。交易成本降低是指区域一体化促进制度协同和文化认同的边界融合，进而降低交易成本。分享经济是指区域一体化促进公平和互补的制度安排，使得更多区域和百姓共享发展红利。‍‍这是经济学上的基本的解释，这也是‍‍地理学上认同区域主义、区域合作管制最基本的出发点。‍‍

 

 

然而区域合作实际上也面临着一定的障碍，区域的行政边界同样也是市场与经济利益的边界。由于文化价值差异，经济技术差距所导致的合作双方信息不对等，使得区域合作面临着一定的结构性障碍，而出现不合作的逆向选择。而合作过程中的博弈成本、机会成本的耗费又使得区域合作面临着一定的制度性障碍，也会出现不合作的道德风险。

 

二、长三角区域一体化的五大发展理念

‍‍长三角区域一体化的五大发展理念，即创新共推、协调共建、开放共进、生态共保、民生共享五大理念，都共同体现了“合作”这一概念。其中，创新共推代表着构建区域创新共同体，推动产业与创新深度融合；协调共建代表区域联动、城乡协同、都市圈的一体化发展、基础设施的互联互通；开放共进代表协同推进高水平的开放合作，营造国际一流的营商环境；生态共保代表着生态的共同保护、环境的协同防治与协同监管；民生共享代表公共服务、教育资源、文化旅游资源的标准化便利化，共建公平包容的社会环境。

 

 

三、长三角的区域合作治理类型

当前，长三角的区域合作治理分为三种类型，分别为专题合作、跨园区合作以及跨界合作。

 

 

01  专题合作治理类型

专题合作的成功最重要环节就是要通过‍‍博弈谈判，‍‍达到成本共担利益共享的结果。苏浙跨界水污染治理、长三角无障碍旅游圈、长三角内部道路网络建设这三个案例代表专题合作的达成，实际上是各方利益博弈最终实现成本共担-利益共享的过程。‍‍苏浙跨界水污染协同治理正是因为公众反应、上级政府介入了‍‍整个污染的治理过程，公众和上级政府成为两大治理‍‍主体力量，进而促成苏州、吴江乃至到‍‍盛泽镇“市-县区-镇”三级的‍‍联动合作，形成‍‍包括信息共享和共同监测、产业结构调整和水污染的治理、联合河长制、联合巡河等环境协同机制，最终实现原受益方的收益下降，受损方的收益增加，两者之间的关系向均衡状态演变。

长三角无障碍旅游圈通过各地政府的共享型合作，放开旅游边界市场管制，以市场化力量实现旅游共赢，达到合作净收益的均衡状态。长三角内部的道路网络的断头路建设也是在长三角区域一体化战略的影响下卓有成效，在合作治理框架下，原收益较少方因得补偿而收益增加，收益较多方收益下降，双方收益向均衡状态演变，使得多方道路建设得以合作贯通。

 

02  跨区域合作园区的合作治理类型

当前跨区域合作园区的合作治理有两种类型，‍‍一种类型是发达地区到欠发达地区去做投资，这类跨区域合作园区的合作治理形成了包括政府市场跟企业，‍‍以及‍‍不同两地政府以及市场主体在内的独特的管制体系。‍‍第二类合作治理类型被称为创新飞地，从中小城市到上海、杭州等智力密集城市设立创新基地进行产业科技孵化，‍‍例如温州在上海嘉定设立创新基地，‍‍同时在温州设立产业转化园区，形成以创新飞地为媒介的新型合作治理模式‍‍。‍‍

 

03  跨界合作的治理类型

以长三角生态绿色一体化发展示范区为例，‍‍长三角一体化发展的示范区又称作生态绿色一体化发展示范区，总面积约为2000多平方公里，‍‍水域面积350平方公里。前期，一体化示范区是太湖流域内建设用地扩张较为缓慢的区域，在于该区水网‍‍密布，水体通达性差，水动力条件不足，‍‍地势低洼，‍‍水环境容量较小，‍‍是生态非常敏感、水环境容量较小的地区。因此，长三角生态绿色一体化发展示范区不仅强调包含规划管理、土地管理、财税分享、要素流动和公共服务共享等五个部分在内的跨界协调和区域一体化发展的试验示范，更重视示范区的生态绿色发展，强调生态资源的经济价值。

 

长三角一体化发展示范区通过构建“理事会+执委会+发展公司”三层次的治理架构，形成“业界共治+机构法定+市场运作”的治理格局。通过三地联合，理事会由两省一市联合成立，相关部门和示范区属地政府，实现业界共治；通过三地轮值，理事长由常务副省（市）长轮值，确定发展规划、改革事项、支持政策，项目协调，实现统一决策；通过建设执行委员会，负责发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策具体实施，实现授权充分、精简高效；并共同出资成立一体化示范区发展公司，先行启动区建设主体，负责基础性开发、里大设施建设和功能塑造等。

 

四、长三角一体化发展治理的难点与突破点

然而，当前长三角一体化发展示范区在协调过程中存在三个难点。

一是在水资源的清水通道与环境协同方面，‍‍在水质保障和生态补偿方面，双方仍有较多需要协调的地方；

二是在国土空间规划管理统筹上，各地空间资源的利益博弈问题；

三是空间统筹、土地指标的科学管控问题。

执委会与三地政府需要构建真正能够代表我国跨界区域一体化协调机制方向、具有可复制、可推广意义、能够真正推动协调、高质量发展的合作治理关系。

 

因此，尺度重组下的合作治理范式与行政区管理至少有以下四点差异。

1首先，有着权力架构的差异，跨区域治理不可扰乱已有的行政区管理体系，可以弥补其不足；

2其次，应该保持管理内容的差异，跨区域治理专注于跨区域的事件管理；

3第三，应当保持管理手段的差异，强制与协调并存；

4最后，跨区域治理要坚持平等互利的原则，实现成本共担与利益共享。

只有通过实行规划协同、联合制度创新、市场化运作等多重方式，实现多种不同利益集团和社会团体之间的对话与协调，推动区域城市从竞争走向合作，解决资源要素利用矛盾，进行空间资源优化配置，才能真正促进长三角区域高质量一体化发展。

 

 

长三角区域发展一体化战略已经成为区域发展的热议话题。随着一体化发展的不断深入，长三角一体化实践的形式和内容也在不断创新和优化。一体化在保持持续热度的同时，学术研究方面也在跟踪观察、评估分析中不断总结深化，长三角一体化研究和实践相辅相成，长三角一体化发展任重而道远。执行委员会这一机构在区域协调中起到了尤为关键且积极的作用，希望能有更多的专家学者共同关注和进一步探讨执行委员会的权力架构，集结更多的智慧设计出一套更合理的体制机制来应对区域合作问题。

 

供稿单位：中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会